當前，財政處于“緊平衡”狀態，高質量發展需求和財力保障之間的矛盾凸顯。但在實踐中，傳統預算績效管理強調合規審查和達標考核，財政資金的使用或多或少存在“重產出結果、輕投入成本”的傾向，預算績效管理理念亟須轉變。針對傳統預算績效管理存在的主要問題，天津市財政部門在總結國內外預算績效管理改革經驗的基礎上，開展了“預算資金投入產出績效管理”的創新探索，通過“既講節約又講效果”的預算方案讓每一分錢都花得“物有所值”，一攬子解決預算資金管理中存在的問題。本文系統闡述了天津市構建投入產出預算績效管理模式的創新價值、具體措施及成效，為豐富我國預算績效管理理論與拓寬實踐路徑進行了有益的探索。

一、天津市預算績效管理取得的成績與存在的問題

通過制度化和規范化建設，天津市財政局探索出一系列符合實際的績效管理做法，推動財政政策更加精準，資源配置更加合理，資金使用更加高效，為經濟高質量發展奠定了基礎。通過幾年的工作實踐，在進一步提升預算績效管理水平的同時也遇到了一些亟須解決的問題。

（一）天津市預算績效管理取得的成績

近年來，天津市預算績效管理改革取得顯著成效，市區兩級全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系不斷完善，財政資金配置效率和使用效益持續提升。

1.完善績效管理體系，提升績效管理工作規范性

一是搭建制度框架。2019年，市委、市政府印發《關于全面推進預算績效管理的實施方案》，市級層面以實施方案為指引，建立了“1+18”的預算績效管理制度體系，區級層面出臺了170余項制度辦法、工作規程，為構建分工明確、流程規范、標準清晰、應用務實的工作機制提供制度指引。二是構建指標體系。按照“統、分、合”的路徑，構建共性和分行業領域的指標體系，囊括超過8000條績效指標，為績效管理強化技術支撐。三是充實財智內涵。制定專家庫管理辦法和高端咨詢專家工作規則，引入46名績效實務專家、78名行業專家和10名全國范圍績效高端人才，為績效改革提供智力支持和技術支撐。

2.實現全過程管理一體化，形成績效責任機制

一是全程跟進項目支出。市財政局利用信息技術手段，將績效目標編制、績效運行監控、績效自評等功能嵌入預算管理一體化系統，實現與預算編制、執行、決算和監督各環節緊密銜接，市級各部門年均對超過5000個項目開展全過程績效管理，覆蓋率均達到100%，并將除涉密項目的所有項目支出績效目標和績效自評結果隨部門預決算通過門戶網站公開，主動接受社會監督。二是全面覆蓋部門整體。149個市級部門全面編制整體支出績效目標、開展整體自評，將基本支出和項目支出全面納入績效范圍，推動績效管理層級從局部向整體升級，逐步形成了“誰申請資金，誰負責績效”的責任機制。

3.聚焦項目實效性，以績效評估形成硬約束

一是事前評估把關守口。近年來，相關部門配合市財政局累計對80余個新增和延續性重點項目開展了財政評估，在預算前對各部門資金需求進行評估分析，將“定事”與“排錢”緊密結合。2022 年以來，要求市級部門對申報預算項目全面開展評估評審，以此作為項目入庫的前置條件。二是事后評價回溯問效。對100余個項目和部門開展績效評價，涵蓋四本預算、政府債務、PPP等領域，涉及資金近1000億元，評價結果為“中”的項目至少壓減5%預算，并按照市領導要求組織實施約談，累計核減額超1億元。同時，全市有50余個市級部門結合實際，自行選取部門履職的重大改革發展項目開展了部門評價。

（二）預算績效管理中存在的問題

傳統預算績效管理以合規審查達標為主，從投入產出角度來看，存在以下突出問題，制約預算績效管理質效。

1.存在投入端“重花錢、輕成本”傾向

就預算資金“投入端”而言，本文對2021—2023年天津市開展財政事前績效評估的新增和延續性重點項目進行調研后分析發現，超過90%的項目在“投入經濟性”維度存在問題，預算部門申報的項目資金規模普遍高于項目實際需求，經事前績效評估平均審減預算資金比例達到38%（見表1）。

一是項目謀劃“忽視”成本。有些部門在謀劃項目時，關注點集中在要實現的產出和效果上，制定項目方案、測算資金需求“只看結果，不計成本”，預算內容構成、預期規模和基本標準不夠實在，忽視財政資金投入的必要性、合理性與經濟性，投入性價比較差。例如，某單位的不動產數據整合治理項目，項目實施方案煩冗復雜，造成大量重復勞動，投入人員達到4228人·月。該項目通過事前評估后，預算部門進一步優化項目業務方案，在確保完成既定目標任務的前提下，減少1298人·月的人員投入，壓減26%的支出成本（見表2）。

二是預算編制“模糊”成本。有些部門在申請預算時簡單粗放，干哪些、干多少不夠細化，資金投入規劃較為籠統，未按照投入要素和投入量進行成本核算，過度關注“規模夠不夠”，甚至存在“先占盤子”的思想。例如，有的建設項目對拆除重建工程與新建、擴建工程采用同一造價標準，且項目造價標準缺乏合理性。另外，項目未細化施工費用及勘察、設計、監理、招標代理等二類費用標準，導致預算安排規模比實際資金需求超出23%，超量擠占了預算額度（見表3）。

2.存在產出端“重完成、輕效益”問題

就預算資金“產出端”來看，通過對近3年開展財政事后績效評價的重點項目進行調研分析，近80%的項目在“產出效益”環節存在不同程度的問題，項目實際發揮的效益與政策要求和實際需求存在一定偏差。由于缺少合理產出標準的約束和量化的效益考核，部分項目完成后的效益情況難以量化評判，存在“鋪張浪費”和“閑置低效”并存的現象（見表4）。

一是政策項目效益發揮有偏差。一些預算部門將“完成”等同于“干好”，重點關注項目實施的工作量是否達標，未能充分考慮政策引導的發展方向和社會合理需求，工作任務與效益銜接不精準，項目質量把控不嚴，影響了項目預期效益的實現。例如，某幼兒園建設補助項目，按照天津市制定的兩年行動方案，如期完成了新增學位數量的總體目標任務，但是未充分考慮不同區域的資源差異和實際需求，建設完成的示范幼兒園和一類幼兒園等優質教育資源的配置不均衡。同時，對于師資隊伍的質量管理不到位，從接受調研問卷的幼兒園和教師看，超過70%的教師學歷為大專以下，師資質量水平總體偏低，“建足學位”和“辦好教育”之間存在偏差。

二是實現效益的評判過于主觀。一些預算部門設置的效益指標過“軟”，采用定性語言籠統描述，主觀性和自由裁量空間較大，未能針對經濟、社會、生態等方面的效益設置量化可考的指標和評價標準，對相應產業、行業的帶動作用等相關數據缺少進一步匯總分析，難以評判是否達到應有效果。例如，某支持企業發展項目，對不同領域、不同規模的企業制定了20余項補助類政策，年均補助企業1000余家，但在評估項目實施預期實現的效益時，多采用“效果顯著”“取得明顯成效”等定性語言描述，對于企業通過接受財政補助后促進的產值增長、產生的稅收貢獻、拉動的就業人數等可比較數據缺少收集分析，影響實際政策效能的發揮。

3.存在投入和產出兩端“欠融合、輕銜接”情況

本文對部分重點項目預算編制、執行、監督和項目立項、實施和驗收全生命周期進行“穿透式”調研分析發現，業務和財務、投入和產出兩端存在“欠融合、輕銜接”的現象。在預算部門內部，預算資金投入和產出兩端責任主體分離，對項目管理的關注點也不同。財務部門側重資金管理，業務部門側重項目產出，資金投入和項目產出、成本和效益之間沒有建立實質關聯和匹配銜接，部門在如何合理統籌分配資金、優化支出結構，進而充分保障履職核心業務方面考慮不足。例如，有的部門信息化維保項目達到近百個，總金額超過1億元，其中項目金額小于50萬的項目占比超過60%，金額最小的不足10萬元，運維經費占用了大量的部門預算資金，同時每年還有源源不斷的信息化建設新需求，未能結合部門需求優化整合支出結構，力求集中有限資金辦大事、多辦事。

二、投入產出績效管理模式的主要內容

針對傳統預算績效管理的突出問題，天津市財政部門在總結國內外預算績效管理改革經驗做法的基礎上，開展了“預算資金投入產出績效管理”的創新探索。預算資金投入產出績效管理，即在預算編制、執行、決算和監督等各環節引入投入產出分析方法和成本核算、效益計量、技術經濟分析等現代管理技術，按照相對優化的投入產出結果分配、管理和評價預算資金，提高資金配置效率和使用效益的預算管理新模式。此處“投入”的含義是多重的，包括反映資源耗費的成本，也包括獎補、股權、資本金注入等各類財政資金投入。“投入”比“成本”概念更為寬泛，更加適合對財政支出政策展開分析。此處的“產出”是廣義的，既包括投入轉換形成的產品和服務，也包括這些產品和服務帶來的效益和影響。

（一）投入產出績效管理模式的政策要求

2018年出臺的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中強調，要“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”①。2019年國務院發布的《重大行政決策程序暫行條例》要求，“決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測”①。2020 年頒布的《預算法實施條例》明確，“績效評價，是指根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價”②。2021年出臺的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要求，“實現有限公共資源與政策目標有效匹配”，“推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估”，“加強財政政策評估評價，增強政策可行性和財政可持續性”③。2021 年 8 月，財政部印發的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》中提出，“項目支出首先要強化成本概念，加強成本效益分析”④。2023 年3 月，財政部編制的預算報告中要求，“嚴格落實過緊日子要求”，“強化預算績效管理”。（①《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，中國政府網，https://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。）（①《重大行政決策程序暫行條例》，國新網，http://www.scio.gov.cn/ztk/38650/40485/index.htm。②《預算法實施條例》，國家法律法規數據庫，https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE3NmQ1Y2JjZTAxNz ZkNzNlMjFhYzAzZGI。③《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，中國政府網，https://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/13/content_5599346.htm。④《關于印發〈中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）〉的通知》，財政部官網，http://www.mof.gov.cn/jrttts/202108/t20210825_3748046.htm。）

總之，投入產出分析是全過程績效管理的關鍵，開展投入產出績效管理，已經成為今后一個時期財政預算管理乃至政府治理的政策取向。

（二）投入產出績效管理模式的基本框架

本文從《預算法實施條例》規定的績效評價的核心要素出發，以實現預算資金經濟性、效率性、效益性和公平性為基本準則，將預算資金投入產出績效管理細化為厘定產出效果、測算投入成本、設置績效指標、形成定額標準、完善保障機制及提出優化建議6項實施要素，指導預算部門緊扣業務流程和關鍵節點，系統反映業務流和資金流的關聯，實現業財融合，達成預算與績效管理一體化（見圖1）。

一是厘定產出效果。對預期或已經投入的財政資金達到的績效目標和水平進行分析和界定，在厘定政府與市場邊界、財政事權和支出責任、部門職責的基礎上，確定政府是否應該“出手”配置資源，明確政府提供公共產品和服務的規模、范圍和水平。二是測算投入成本。分析財政資金投入方式的合理性，根據財政資金投入方式測算投入規模。例如，直接投資類按照作業流程測算資源消耗；補貼類綜合考慮財力、全成本、收支缺口、投入產出比等測算投入量；資本金注入類按照政策目標和發展需求測算投入額；轉移支付類選取合適的因素法測算投入規模等。三是科學設置績效指標，從成本、產出、效益、滿意度等方面，根據歷史標準、行業標準、計劃標準、支出標準等設置合理的績效指標值。四是形成定額標準。研究不同財政投入方式的投入和產出比、成本和效益比，找到優化的投入產出方案，根據優化的投入產出方案，核算成本，形成成本定額標準。五是完善保障機制。基于成本定額，綜合考慮事權與支出責任、不同財政投入方式的效果，選定合理的財政保障機制。六是提出優化建議。從財政資金投入產出全過程追蹤問效的角度提出財政、部門和單位優化管理的方法和方案。

（三）投入產出績效管理鏈條

投入產出績效管理的相關實施要素深度融入預算管理關鍵環節，以天津市為例，通過選取試點項目，實現了預算編制分析投入產出、預算執行監控投入產出、預算完成評價投入產出、評價結果優化投入產出的閉環機制。

一是預算編制分析投入產出。市級部門（單位）申報項目要將投入產出分析應用到項目績效目標申報、項目方案設計、事前績效評估等預算編制管理活動中。（1）按照投入產出分析設定績效目標。市級部門（單位）要按照投入和產出對應、成本與效益匹配、業財融合的原則，明確項目的公共服務標準、管理流程和作業流程，按照“項目—活動—子活動分項支出標準（價格）支出計劃”對項目作業進行分解，設定產出和效益指標；對應產出作業分析分解設定成本指標；選取相對最優的投入產出結果申請預算。（2）事前評估和預算評審引入投入產出分析。將投入產出和成本效益分析引入事前績效評估，重點關注投入經濟性、成本依據充分性、投入—產出—效益的匹配性等方面。（3）預算安排參照投入產出分析結果。在投入產出分析的基礎上全面衡量政策、項目歷年投入，完整、準確核算特定對象的成本，揭示成本發生和形成過程，壓減低效支出、無效支出的成本。

二是預算執行監控投入產出。在預算執行中，項目實施單位要建立投入產出跟蹤監控體系，嚴控成本，非必要不得超出支出標準和測算成本。財政部門和主管部門要加強投入和產出雙監控，將成本控制作為績效重點監控的主要內容，對發現成本超預算、支出超標準的，應及時予以預警、整改、調整。

三是預算完成評價投入產出。在項目和預算執行完畢后，各部門（單位）應結合績效自評和重點績效評價，全面分析部門整體投入產出效益，項目支出投入產出效益，重點分析成本控制、產出和效益實現情況。對于市委、市政府重視的、社會公眾關注度高、經常性的、成本變動較大或控制不力的支出，要加大投入產出績效分析，加快形成分領域財政預算支出標準，將投入產出績效分析結果與下年度預算安排掛鉤。

四是評價結果優化投入產出。在事前、事中和事后投入產出績效管理閉環中，引入標桿管理和趨勢分析等方法，科學合理確定各成本核算對象的總成本、單位成本、分項成本，結合計劃標準、歷史標準、行業標準、國際標準等指標，健全分類分檔的支出標準體系。將投入產出分析結果運用于政策調整、預算優化和管理改善。探索績效付費機制，將成本定額控制與成本績效獎勵融合。

通過在預算投入編制、執行監控、完成評價和結果優化環節形成的閉環管理機制，在投入端引入成本概念，在產出端關注實現效益，在執行過程中強化銜接，同時將評價結果應用于預算優化和政策調整，從而有效地解決了預算績效管理中存在的問題。

三、投入產出績效管理模式的創新價值

從國際上看，根據預算編制和實施控制的基礎不同，公共預算可分為投入預算和產出預算。投入預算強調嚴格控制支出的合規性，奉行“買醬油的錢不能打醋”這一原則，有利于規范支出管理和政府行為。我國大多數地區都實行這種預算模式，但這種模式對公共資源使用所形成的產出和效果不夠關注，無法說明“為何要支出”和“支出目標是否實現”。

針對投入預算存在的問題，20世紀末新西蘭、英國等國家開始進行產出預算模式的探索與實踐，以產出指標作為編制預算的基礎，實行結果導向的績效預算管理模式。政府是否應為某個項目安排資金，不取決于這個項目是否已經存在，而在于這個項目能否為社會帶來有意義的結果。產出預算將預期結果這一績效信息作為預算編制的基礎，相較投入預算是預算管理模式的進步，但這種模式的運行需要一些必要條件，主要包括兩方面：首先，以產出為目標的評價方式，要求預算單位和支出機構有很大的自主權限，自主管理預算中各種投入要素。例如，目前包括英國在內的若干國家已經不再對在職職工的數量和薪資做明確的規定（無定員定額標準），而只對營運成本做出明確的限制。其次，實行產出預算還要有完整的政府會計和成本標準體系。

對比這兩種預算模式，投入預算嚴格遵從規章制度，預算部門缺乏優選和調整方案的能動性；產出預算放得“太開”，在預算部門績效意識、成本效益分析、會計核算、產出計量等現代分析技術不夠成熟的情況下，完全放開等于“自由放任”，容易形成財政資金使用的無序和混亂。事實上，在投入預算和產出預算之間，英國、美國等國家都歷經了規劃預算和績效預算的過渡環節，規劃預算和績效預算更加關注投入轉換為產出的最優路徑和方案比選。

基于國際上投入預算向產出預算演變的歷程，綜合考量我國國情，從現有財政基礎制度和政府治理基礎出發，決定了我們目前既不能一成不變地繼續施行投入預算模式，也不能完全照搬產出預算模式。投入預算模式的低效決定了對其進行改革的必要性，但在當前財政處于“緊平衡”狀態的時期，強調對財政資金使用的規范性是其時代背景的現實要求。產出預算模式是理想狀態下的預算分配形式，我們目前的外部環境尚不能完全滿足實施條件。為此，當前應該取兩者之長、避雙方之短，通過引入預算資金投入產出績效管理，統籌投入和產出因素進行績效分析和評價，填補產出預算的過程“真空”，避免投入預算的決策分析缺位，以投入產出分析為績效管理的抓手，引導預算部門找到實現政策目標的合理方案，提高預算資金的配置效率和使用效益，提升政府治理能力和水平。從這個角度講，財政資金投入產出績效管理是符合天津市及至全國大多地區預算績效管理要求，反映現代預算制度發展趨勢的創新性實踐探索。

預算資金投入產出績效管理是對預算績效管理的“守正創新”，其本質上依舊是預算績效管理模式，其特征是抓住預算績效管理中的關鍵“兩端”（投入端和產出端），在預算績效管理各環節中引入投入產出分析等方法，實現業務和財務融合、成本和效益對應、政策目標和公共資源匹配。按照現代預算制度的要求，對預算支出政策和項目的投入產出、成本效益進行核算和分析，并根據核算和分析形成的成本、質量、效益等績效信息制定和完善財政支出政策，安排預算和優化管理。預算資金投入產出績效管理為提升政策項目事前、事中、事后全生命周期績效提供了新思路、新方法、新工具。

四、推進預算資金投入產出績效管理的舉措

經濟社會高質量發展也是高效益發展和高效率發展，財政資金保障高質量發展也要講求投入產出和成本效益。面對當前經濟社會高質量發展的新形勢、新任務，結合天津市的實踐，財政部門和預算部門要積極引入預算資金投入產出績效管理，樹牢“物有所值”理念，強化專業技術支撐，完善管理制度機制，推動把有限的資金花得更精準、更高效，更好發揮財政資金在釋放政策效應、引導資源配置、提升調控能力方面的作用，進而為經濟社會高質量發展賦能助力。

（一）擴大試點，形成示范

認真總結前期投入產出績效管理試點的經驗，選取經濟建設、城市運行、社會服務等重點領域中社會關注度高、財政投入規模大、具備一定示范效應的政策和項目擴大試點，積極開展投入產出績效分析，對項目的投入產出、成本效益的匹配度和性價比進行核算分析，促進部門完善政策、精準預算和優化管理，推動實現“提質、增效、控成本”目標。同時，結合財政評估評價工作，明確和細化項目備選標準，逐步建立財政評估評價項目備選庫，為逐步擴大投入產出績效管理范圍做好項目儲備。

（二）構建框架，推廣應用

持續總結試點經驗，完善工作流程、操作指引，逐步完善標準化、規范化的投入產出績效管理框架，制定天津市預算資金投入產出績效管理辦法、實施方案和行動計劃。組織市級部門和各區建立完善常態化內部管理和工作機制，將投入產出績效管理深度嵌入立項決策、資金測算、過程監控、績效評價等過程中，分行業、分領域、分層次穩步實施投入產出績效管理，推動建成覆蓋全面、鏈條完整、方法科學、約束有力的投入產出績效管理體系，服務全市經濟社會高質量發展。

（三）強化技術支撐，形成規范標準

各部門、各單位要加快構建分行業、分領域、分層次的投入產出績效指標和標準體系。構建“成本—產出—效益—滿意度”的四維核心指標構架。財政部門會同各部門研究采用貨幣等量化方式設置量化標準，為科學衡量投入產出績效提供有力工具。財政部門要探索建立投入產出績效分析框架，制訂本級操作指引，明確業務流程和技術規范，指導各部門和各單位有效運用投入產出績效分析，加快建立投入產出績效分析數據庫、單位成本數據庫和支出標準庫，不斷更新完善數據庫，穩步實現投入產出績效管理流程化、標準化、制度化和信息化。

（四）提高實施能力，完善管理機制

一是加強組織保障。應形成市委、市政府統一部署，財政部門牽頭組織協調，各市級預算主管部門、各區主責落實共同推動的工作機制。財政部門要做好投入產出績效管理工作的規劃、組織、協調和示范引領，建立健全制度體系。發揮資源優勢和業務專長，靈活采用專題培訓、定向輔導、以干代訓等多種形式，加強對預算部門財務和業務人員的培訓指導。注重發揮績效管理長效作用，堅持問題導向，分類分專題梳理財政績效評估評價的典型案例，為各部門精準定位開展自查、強化管理提供指引。

二是強化激勵約束。用足、用好、用準績效考核指揮棒，將投入產出績效管理開展情況納入黨政領導班子年度績效考核，主動接受人大、政協、審計和社會監督。以強化資金管理、提升履職效能為主線，強化考核激勵約束，多維度、全過程衡量各部門、各區預算單位運用財政資金投入實現的履職成效的總體水平。對通過投入產出分析法考核顯示整體效果較好的部門和區給予表揚鼓勵，對排名后進的部門和區進行約談，激發各部門將強化預算資金投入產出績效作為干好主責主業的重要抓手。

三是增強智庫保障。擴充預算績效分行業分領域專家庫，圍繞公共服務、城市運行、經濟發展等財政資金投入的重點領域，從行業協會、高校科研院所、第三方機構等選拔引入一批行業領域功底扎實、績效管理經驗豐富的專家。通過組織專家參與績效工作、審核評估評價報告等方式，指導預算部門加強項目歷史數據、行業數據、政策數據的采集梳理，為衡量投入產出比提供翔實、準確的數據信息支持。

參考文獻：略