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【學習三中全會心得】曹堂哲 王旭 李利:加強事前功能評估 推動成本預算績效管理

作者：小編 發布時間：2024-08-26 16:25:30

《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》要求“加強公共服務績效管理，強化事前功能評估。”首次在黨的決議中正式提出“事前功能評估”的概念，將成為預算績效管理提質增效的重要方向。

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學習二十屆三中全會《決定》心得體會：

加強事前功能評估 推動成本預算績效管理


         剛剛審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）要求“加強公共服務績效管理，強化事前功能評估。”首次在黨的決議中正式提出“事前功能評估”的概念，將成為預算績效管理提質增效的重要方向。

事前功能評估是成本預算績效管理的重要范疇

       功能評估起源于系統科學和價值工程，并被廣泛運用于管理會計、預算管理、績效管理和公共管理等學科。其基本含義是指將產品的功能（產品所擔負的職能或所起的作用）與成本（為獲得產品一定的功能必須耗費資源）進行對比，尋找降低產品成本途徑的管理活動，目的在于以最低成本創造最優功能，實現經濟和公共價值的增值。

       事前功能評估是在產品和服務全生命周期中的籌劃和設計階段開展的功能評估活動，主要任務是準確定位需求，找準功能定位和功能水平，估算某一特定功能的最低費用（即目標成本），找到最佳的投入產出和成本效益比，為實現降本、增效、提質、促改革提供支撐。據國內外廣泛的研究與實踐數據顯示，這一策略所實現的降本增效尤為顯著，往往能占到事前成本決策所帶來總成本降幅的70%至80%。

       事前功能評估起源于企業管理，同樣適用于公共管理和公共預算等領域。在預算管理領域，事前功能評估即各預算部門、財政部門、投資主管部門等針對新增重大政策和項目，在項目入庫、政策出臺、年度預算安排之前，在事前績效評估、預算評審和項目立項等預算管理活動中融入功能評估的理念和方法，通過分析和確定產品、服務、工程、投資的合理功能、明確績效目標、梳理工藝流程、進行功能拆解與成本核算，比較投入產出和成本效益、找準績效基線，形成功能標準、服務標準、績效標準、成本標準和支出標準的匹配對應關系，為預算編制、資源配置及項目管理提供有力的決策支持。

事前功能評估提出的實踐基礎和特點

        事前功能評估具有堅實的實踐基礎、現實需要和鮮明特點。

一是事前功能評估源于實踐的成功探索。我國在建立現代預算管理制度改革過程中，一直強調“講求績效”的原則，尤其是《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理意見》強調了“成本效益”，要求“建立績效評估機制”。這些都是功能評估的題中之義。

        近年來，各部門、各地區結合實際推動了預算績效管理創新，北京、上海等地探索成本預算績效管理，將成本核算、成本效益分析、績效基線等方法引入到預算管理中，強調明服務、定目標、核成本、評績效、調機制、促管理，取得了顯著成效。這些探索實踐體現了功能評估的要求，也在實踐中證明功能評估的可行性和實踐價值。2023年財政部印發的《預算評審管理暫行辦法》強調預算的經濟性評審，體現了功能評估的理念。近期新一輪零基預算改革，強調通過職能梳理、結構優化、資金統籌、活動分解、績效目標和支出標準的統一，從“零”開始編制預算，也體現了事前功能評估的要求。

二是強化事前功能評估具有鮮明的問題導向和自身特點。從事前績效評估到事前功能評估并不是“另起爐灶”，而是針對當前一些部門和地區開展事前績效評估中存在的功能分析不夠系統、成本打開不夠細致、業財融合不夠充分、成本控制不夠精準、預算管理重結果輕成本等突出問題，在事前績效評估現有做法的基礎上，更加強調功能分析、流程優化、成本核算和成本控制，更加強調成本效益，更加強調“盡力而為，量力而行”，是貫徹落實“小錢小氣、大錢大方”的重要方法。

事前功能評估的知識基礎與借鑒

        事前功能評估的知識基礎涉及系統工程、價值工程、應用經濟學、管理會計等多個學科。這些知識基礎和原理相互支撐、相互補充，共同構筑了事前功能評估的理論框架和方法論體系。一是系統工程。系統工程強調整體和“同功異構”觀念，將客觀世界視為一個由多個相互關聯、相互作用的要素組成的系統。系統工程的方法論，有助于更加系統地、全面地評估系統的功能價值。二是價值工程。價值工程是將管理活動視為一種價值增值的過程，以產品功能分析為核心，力求用最低的壽命周期成本實現產品的必備功能，從而提高價值的一種有組織、有計劃的創造性活動和科學管理方法。三是應用經濟學。成本效益分析、投入產出分析等是應用經濟學的常用方法，這些方法為功能評估提供了支撐。四是管理會計。管理會計強調成本核算對管理決策的支撐作用，通過將功能評估與產品設計、流程優化、成本核算和組織管理融為一體，為預算管理和決策提供了堅實的成本信息和績效信息。

       事前功能評估也是世界銀行倡導的重要政府治理和評估方法。2004年世界銀行出版的《決定政府的結構和功能：項目和功能審查》報告指出，為了提高政府部門政策響應能力、應對財政壓力，美國、英國、加拿大等國家都啟動了功能審查和評估工作，功能評估不僅聚焦政府或機構內部各項功能的全面審視，更強調功能實現與資源投入之間的優化匹配。功能審查和評估主要有以下5種常見類型：一是“純”政策或項目評估。旨在確保全面的政策改革，放棄低優先級的項目，將資源向更高的優先事項。二是“純”效率評估。側重于確定集中組織和業務流程的變化，目的是以更高的效率產生相同的產出。三是上游計劃和效率評估。包括從低優先級計劃轉向高優先級計劃，以及重組政府評估全流程。四是重點部門一級職能評估。重塑一些計劃，放棄一些活動，重組一些部門。五是下游組織評估和業務流程重組。主要是對放棄或改變特定部門內的特定活動和服務，或對特定機構進行詳細的重組評估。各國經驗表明：事前功能評估在預算改革和政府治理中發揮了積極作用。

將事前功能評估深度融入預算管理和績效管理

加強事前功能評估需要從以下幾個方面下功夫。

一是在融入預算管理上下功夫。事前功能評估要深度融入預算管理和績效管理，推動現代預算制度建立。在開展預算評審、事前績效評估、項目立項論證等預算管理活動時，要對評估、評審對象的結構與功能進行剖析，識別評估對象的各個組成部分及其功能，以及它們之間的內在聯系、層級架構以及相互作用，明確哪些功能是成本的主要驅動因素，即哪些功能模塊對總成本影響最大。同時，識別出哪些功能在實現過程中消耗了過多資源卻未能產生相應價值。要逐步提升事前功能評估的層次，穩步推動事前功能評估對象從項目、政策向部門整體、支出領域和政府層面拓展，推動事前功能評估廣泛運用于政府投融資、基建、公共服務、社會管理等領域。

二是在功能和成本分析上下功夫。要牢固樹立結構功能、投入產出、成本效益的理念，以物有所值作為方案選擇的基本依據，在分析產品或服務功能的成本結構時，不僅要審視固定成本的構成與合理性，更要動態分析可變成本及其潛在變動趨勢，預見性地評估成本變動對項目或政策整體績效的影響。同時，還需緊密結合當前及未來一段時期的財力狀況與財政承受能力，確定實現評估對象功能的目標成本，提出既能有效控制成本又能確保預期績效目標達成的最優方案和措施。

三是在構建指標體系上下功夫。結合事前功能評估的知識基礎，融入系統“結構—功能”分析、成本效益分析、功能重要系數、成本基線、標桿管理等方法，提升評估的全面性、精準度和實用性。在目前設置的事前績效評估指標的基礎上，進一步聚焦評估對象的功能與目標，按照功能導向、業財融合、成本效益匹配等原則，創新性地融合成本效益分析與投入產出分析，形成一套更加科學的評估指標體系。

四是在強化結果應用上下功夫。拓展和深化當前事前績效評估和預算評審結果運用的深度，通過事前功能評估實現“打開成本看業務，優化業務促管理，提升管理促改革”的目標。通過事前功能評估撬動全過程成本預算績效管理，實現功能目標、服務標準、成本標準、支出標準、績效標準的統一融合，將事前功能評估結果作為確定預算規模和分配資源的重要依據，以及政策調整和管理改善的重要參考，建立直接型績效預算，形成功能評估、成本核算、預算安排、執行監控、績效評價、結果運用的價值增值體系，切實將成本績效理念和方法貫穿在政府管理履職的全過程、各環節，用管理出效益，問改革要績效，以成本預算績效管理撬動本領域、本地區各項改革。        

（作者單位：中央財經大學、安徽省財政廳）

來源：中國財經報 2024年8月3日“績效新時代”專刊


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